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交通部關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的意見
發布日期:2015-11-17    作者:

 

   

  道路旅客運輸(以下簡稱道路客運)是綜合運輸體系的重要組成部分,是保障人民群眾便捷出行的基礎性服務行業。近些年來,道路客運行業每年完成客運量約200億人,解決320余萬人的就業,年產值超過4000億元,為經濟社會發展和人民群眾出行發揮了重要作用。當前,我國經濟發展進入新常態,全面建成小康社會進入決定性階段,全面深化改革進入攻堅期,都對道路客運發展提出了更高要求。我國道路客運存在的發展方式粗放、服務水平不高、安全保障能力不強、行政管制較多、比較優勢不明顯等深層次問題日益顯現,迫切需要通過深化改革、加快轉型升級,更好滿足經濟社會發展和人民群眾出行需要?,F就深化改革加快推進道路客運轉型升級提出如下意見。

  一、總體要求

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  深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神,按照全面深化改革的總體部署,圍繞“四個交通”建設的總體要求,以支撐綜合運輸整體服務效能最大化為轉型方向,以全方位滿足人民群眾出行需求為核心目標,積極穩妥推進道路客運行政審批制度、資源分配機制、價格管理機制、事中事后監管制度、安全管理制度等一系列改革和創新,充分發揮市場的決定性作用,大幅提升道路客運發展質量、服務效能、安全發展能力和綜合治理能力,努力打造道路客運升級版。

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  深化改革、激發活力。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,簡政放權,減少管理部門對微觀事務的干預,增強道路客運企業經營管理自主權和靈活性,有效激發市場活力和內生動力。處理好改革、發展和穩定的關系,積極穩妥推進重點領域改革取得突破,以改革促發展,以發展保穩定,以穩定助改革。

  合理定位、綜合協調。準確把握交通運輸發展規律和階段性特征,適應綜合運輸體系發展需要,找準道路客運發展定位,立足基礎性、銜接性和保障性,充分發揮“門到門”的比較優勢,實現與其他運輸方式的銜接協調和差異化發展。

  提升服務、保障安全。創新行業服務模式,優化道路客運資源配置方式,提高資源利用效率和服務效能,提升道路客運服務的精準性、舒適性和便捷性。加強事中事后監管,完善綜合治理體系,提升道路客運安全發展能力和服務品質。

  創新驅動、科技引領。創新理念觀念和體制機制,充分發揮科技引領和支撐作用,營造重視知識、重視科技、重視創新的濃厚氛圍,不斷增強企業核心競爭力。促進移動互聯網與道路客運行業的深度融合,為行業發展提供新引擎。

 ?。ㄈ┌l展目標

  到2020年,基本實現道路客運由傳統產業向現代服務業的轉變,群眾滿意度顯著提高。一是基本實現行業治理體系和治理能力現代化,事中事后監管機制更加完善,公平競爭、優勝劣汰、誠實守信的市場環境基本形成;二是初步實現城鄉客運基本公共服務均等化,城際客運和城鄉客運銜接更加順暢,人民群眾出行更加安全便捷、經濟可靠;三是全面建成道路客運智慧服務系統,道路客運與互聯網等現代信息技術深度融合,出行信息服務、行業決策監管、企業運營組織更加智慧,服務精準性明顯提高;四是道路客運安全生產可控性顯著增強,安全生產責任事故起數和死亡人數明顯下降;五是道路客運對綜合運輸服務的基礎支撐能力顯著增強,比較優勢得到充分發揮。

  二、重點任務

 ?。ㄒ唬┓e極擴大道路客運企業經營自主權

  簡政放權,積極擴大道路客運企業在客運班線站點選擇和變更、班次調整、運力調整、車輛更新等方面的經營自主權,激發道路客運市場活力。對于實現線路專營、聯合經營、區域專營的道路客運企業,在上述經營線路和區域內道路運輸管理機構不再審批道路客運班線運力投放(含新增、更新和調配運力)、班次增減(含加班車),允許有關道路客運企業在保證基本服務標準的前提下自主確定,有關情況報所在地縣級以上道路運輸管理機構備案。對于起訖站點均在同一地市級行政內的道路客運班線,需要變更城市建成區起訖站點的,按照變更備案辦理,不再重新許可。推進班車客運標志牌與道路運輸證相脫離,為道路客運企業自由調整運力掃除制度障礙。既有省際客運班線由本省道路運輸管理機構自主調整線路在本省轄區內的始發站點、途經地和中途停靠站點,對相關線路的車輛更新、延續經營等,不需要征求目的地省份道路運輸管理機構意見。取消進站意向書審核,由道路客運企業自主選擇起訖地客運站點,并報許可機關備案。逐步取消道路運輸管理機構對道路客運場站的站級核定,研究交由行業中介組織開展。積極探索網上受理、網上審查、網上許可等,進一步提高行政審批效能。

  1. 全面下放道路客運班線管理權限

  省際、市際、縣際道路客運經營許可(含企業經營許可和班線經營許可)分別下放至企業所在地地市級、地市級和縣級道路運輸管理機構審批。申請和變更毗鄰縣間道路客運班線的,由毗鄰縣道路運輸管理機構協商后,由企業所在地縣級道路運輸管理機構許可,分別報線路起訖地省級和地市級道路運輸管理機構備案;申請和變更非毗鄰縣間的省際、市際、縣際道路客運班線的,分別由起訖地地市級、地市級、縣級道路運輸管理機構協商同意后,由道路客運企業所在地地市級、地市級和縣級道路運輸管理機構許可,報起訖地省級、省級和地市級道路運輸管理機構備案。道路客運企業變更名稱、注冊地、法定代表人、經濟性質等內容的,報企業所在地地市級道路運輸管理機構備案。

  1. 全力優化道路客運資源配置

  除農村客運外,新增班線客運和包車客運運力一律采取服務質量招投標的方式。加快推進道路客運經營主體結構調整,鼓勵集約化、規模化、公司化水平高的道路客運企業擴大經營規模。對于新許可的道路客運班線,逐步打破線路對開制,通過客運線路服務質量招投標實現一線一企、線路專營;對于已有的道路客運班線,要鼓勵道路客運企業通過組建線路公司、資產置換、兼并重組等方式,逐步開展線路專營改造工作。支持道路客運企業異地申請設立子公司、分公司,推進道路客運網絡化運營。引導道路客運企業依法完善公司治理結構,建立現代企業經營管理制度和運營管理機制,提升企業管理效能和抵御風險能力。以資產為紐帶,加快推進道路客運企業公司化改造,鼓勵道路客運企業通過車輛入股、轉讓、置換等多種方式,整合市場資源,減少直至杜絕承包經營等粗放型經營模式。優化農村客運資源配置模式,調整行政審批規則,支持道路客運企業“車頭向下”,在縣域或鄉鎮以下范圍開展區域經營、循環運行。

  1. 大幅提升事中事后監管能力

  貫徹落實《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發[2014]50號、國發[2015]11號)文件規定,將道路客運經營許可證核發、道路運輸站(場)經營許可證核發由工商登記前置審批調整為后置審批。加快建立健全與工商部門的信息交換機制,對已在工商部門登記但未到道路運輸管理機構申請道路客運相關許可的企業,不得從事道路客運經營,并加大對相關企業的監督檢查力度;對未經許可從事道路客運經營的,嚴格按照非法營運予以查處。推進道路客運誠信體系建設,完善道路客運企業質量信譽考核和駕駛員誠信考核制度,定期進行考核并向社會公開考核結果,方便乘客選擇;建立完善獎懲機制,在客運線路服務質量招投標時,將線路資源向經營規范、服務質量優、誠信等級高的道路客運企業傾斜。加強違法違規及失信行為、投訴舉報、服務評價等信息的記錄與應用,完善部門間違法信息共享機制,建立嚴重違法企業和駕駛員“黑名單”制度,并向社會公布。建立隨機抽查和重點檢查相結合的動態監管制度,推進監督檢查常態化,提升監督檢查針對性;按照“誰審批、誰負責”的原則,對道路運輸管理機構審批的道路客運企業,年度隨機抽查企業數量比例應當超過2%;將質量信譽和誠信等級低、發生安全生產責任事故或違章以及“黑名單”中的道路客運企業和駕駛員作為重點監管對象;對重點監管對象,每年必須檢查兩次以上,重點檢查道路客運企業相關法規政策和標準規范執行情況、駕駛員和客運車輛管理制度執行情況、安全生產責任事故責任追究和整改情況等,對發現的問題要下發整改通知書,并督促限期整改;對整改不到位的企業和駕駛員,分別予以停業整頓和取消從業資格的處罰。加快推進運管隊伍規范化建設,提高管理和執法水平,建立和完善打擊非法營運工作機制,強化多部聯合執法,依法嚴歷打擊黑車,凈化道路客運市場環境。

 ?。ㄎ澹┓e極探索道路客運價格市場化改革

  聯合有關部門,完善道路客運定價機制,逐步推進政府指導價和市場調節價相結合的價格管理制度,建立道路客運政府指導價與油、氣等能源價格聯動機制。精簡道路客運價格調整審批事項,道路客運企業可在政府指導價下自行調整道路客運價格,不需要報批,但需提前向社會公布。試點推進道路客運價格市場化改革,除農村客運外的道路客運班線價格交由道路客運企業依據運營成本、與其它運輸方式的比價關系和市場供求狀況等自主確定;對于競爭充分的客運班線或城市間與高鐵平行的客運班線,鼓勵實行市場調節價,由道路客運企業自主定價并向社會公布。完善旅游客運企業與旅行社的價格協商制度,逐步形成旅游包車市場價格指數,遏制“零團費、零車費”等不規范價格行為。穩步推進道路客運站收費機制改革,將聯網售票、實名制售檢票等納入收費規則,并將道路客運站收費標準與服務項目、服務內容和服務質量綜合考評結果掛鉤。試點推進客運站收費的市場化改革,由道路客運企業和客運站依據服務項目和服務品質協商確定服務價格。

 ?。﹥灮{整道路客運服務網絡

  結合鐵路、民航客運發展,突出道路客運線網的差異化布局,積極構建與鐵路、民航相銜接的道路客運集疏運服務體系,積極培育火車站、機場開往周邊人員密集區域的中短途道路客運市場。加快完善高鐵和城際軌道交通不能覆蓋區域的道路客運網絡,不再審批與現有或即將開通的高鐵線路起訖點重合的道路客運直達班線。加快發展旅游客運和包車客運,積極發展靈活、快速、小批量的道路客運定制服務產品,建立多層次客運服務體系。對提供道路客運定制服務的,原則上應當使用7座(含7座)以上的營運客車,駕駛員應當取得相應車型的從業資格。大力發展通勤班車(包車)、特色旅游客運專線、機場快線、高鐵快線、商務快客、短途駁載等特色客運業務;對從事定線通勤包車的,包車客運標志牌可按月申領;對線路固定,從事機場快線且單程運營里程在200公里以內、高鐵快線且單程運營里程在200公里以內、短途駁載且單程運營里程在50公里以內的,通行時間不受限制。建立健全道路客運班車從事小件快運、郵件運輸的制度規范和服務標準,提升道路客運綜合發展能力。

 ?。ㄆ撸┘涌焱晟频缆房瓦\站點服務網絡

  統籌規劃建設綜合客運樞紐站、道路客運場站和道路客運停靠站,形成功能適用、布局合理、層次分明的道路客運場站體系。進一步加大道路客運場站建設投入,并將道路客運場站公益性設施建設和維護費用納入交通固定資產年度投資計劃。科學設立道路客運停靠站點,形成“一站帶多點”的站點布局,試點推進在住宅密集區域、大型市場、產業園區、學校聚集區、民航鐵路站場等客源密集區域建設適宜的道路客運停靠站點,便于乘客就近上下車。在有條件的高速公路服務區或高速公路出入口,試點建設道路客運停靠站點,推進節點運輸。科學規劃建設農村客運站點,鼓勵建設“規模適中、標準適宜、安全實用”的農村客運場站。拓展道路客運場站服務內容,鼓勵道路客運場站“運游結合、運郵一體”,依托現有場站加快建設旅游集散中心、虛擬空港或郵件集散中心。積極拓展道路客運場站的服務功能,鼓勵道路客運樞紐場站綜合開發,推進站商一體化,并提供賓館、餐飲、汽車租賃、門票代售、小件快遞、郵件轉運等延伸服務。

 ?。ò耍┘涌焱七M城鄉客運基本公共服務均等化

  突出農村客運公益屬性,商請有關部門建立和完善支持農村客運發展的公共財政政策,加大對老少邊窮地區和集中聯片特困地區農村客運發展的支持力度。加快推進農村客運“村村通”工作,提請地方人民政府積極探索政府購買農村客運服務等有效方式,加大對農村客運發展的支持力度,確保實現2020年具備條件的建制村100%通客車。堅持運郵結合、客貨并舉,統籌協調農村客運、農村物流、農村郵政協調發展,充分發揮農村客運場站、車輛在服務農村物流、小件快運和農村郵政等方面的組合效應。統籌協調城市公交和農村客運發展,提高城鄉客運基礎設施一體化水平、信息服務一體化水平和發展政策一體化水平,有效推進城鄉客運一體化發展;積極推進農村客運公交化運營,縮短發班間隔、增加停靠站點,統一服務標準、車型配置、外觀標志和車內配套設施;鼓勵有條件的地區推進鎮村公交,享受城市公共交通保障政策。扎實開展京津冀客運一體化改革試點工作,積極穩妥推進省際毗鄰地區主要通道客運班線公交化改造,積極探索運營模式創新、許可方式改革、站點設置優化、票制票價完善等體制機制,并逐步推廣到長三角、珠三角區域,引導重點區域加快推進城鄉客運一體化發展。

 ?。ň牛┩七M建設與互聯網深入融合的道路客運智慧服務系統

  依托互聯網等新一代信息技術,建立完善多渠道、多方式、交互式、體驗式的出行信息服務系統,創新服務模式,優化服務流程,實時匹配運力資源與市場需求,滿足公眾出行計劃提前預定、換乘信息便利查詢、車票在線預定支付、定制出行服務等多層次、個性化、精準化的出行需求。加快道路客運聯網售票系統建設,開展京津冀地區聯網售票試點,逐步拓展至全國,實現道路客運全國聯網售票。試點推行道路客運電子客票和票款移動支付,并逐步與鐵路、民航等售票系統對接,穩步推進聯程聯運和一票制服務。充分發揮聯網聯控系統、移動互聯平臺在信息資源和數據采集等方面的優勢,建設道路客運決策支持系統,通過大數據分析為行業和企業掌握道路客運市場運行情況、優化線網布局和客運資源配置等提供決策支撐。

 ?。ㄊ┩晟频缆房瓦\運營動態監管系統

  全面推進道路客運車輛聯網聯控,穩步提高數據質量和車輛上線率,強化聯網聯控系統的信息實時查詢、車輛動態監管、行業運行分析、管理輔助決策等功能。加快道路運政信息系統建設,建成道路客運企業、駕駛員和客運車輛數據庫,推進道路客運從業人員資格證、道路運輸證等相關證件電子化,建立跨省域信息交換平臺和執法查處機制。加強包車客運和旅游客運信息化管理,逐步將省內包車客運和旅游客運納入包車客運管理信息系統。推進聯網聯控系統與包車客運信息管理系統互聯互通,實現包車備案運行線路和實際運行軌跡的實時比對,強化包車客運的動態管理。

  1. 落實道路客運企業安全生產主體責任

  積極推行道路客運企業統一招聘和管理駕駛員,統一支付勞動報酬,統一購置、調度和維護運營車輛、統一承擔安全生產風險,落實道路客運企業在車輛、人員、動態監管等方面的安全生產主體責任。道路客運企業要嚴格按照《道路運輸車輛動態監督管理辦法》(交通運輸部2014年第5號令)的規定,督促動態監控人員嚴格落實崗位職責,并加強對違章駕駛員的提醒、教育和處罰。強化道路客運站安全管理,嚴格落實“三不進站、六不出站”安全生產源頭管理責任;積極配合公安部門,以客運站和配客點為依托,做好道路客運站安全防范工作,加快實現在三級以上客運站實行實名制售檢票。

  1. 推進道路客運運力結構調整和技術水平升級

  進一步推進營運客車類型劃分和等級評定工作,優化道路客運車型結構,提高車輛技術裝備水平和旅客乘坐舒適度,提升車輛安全保障能力和節能減排水平。改革營運客車二級維護制度,交由道路客運企業自行實施,道路運輸管理機構在營運客車年度審驗時不再查看二級維護記錄,但如客運車輛發生安全生產責任事故,道路運輸管理機構應當倒查客運企業對客運車輛二級維護等相關管理制度執行情況。加快道路客運運力結構調整,鼓勵高效、低耗、安全、舒適的客運車輛發展,提高城際、城鄉客運中高級營運客車的比重,加速淘汰老舊營運客車。支持道路客運企業根據市場需要科學選擇道路客運車輛,做到大中小型相配套、高中級別相結合。適應農村地區需求特點,因地制宜推進農村客運車型的多樣化和標準化。對公交化運營的城鄉客運班線,在通行條件允許的情況下,可以試點使用城市公交車型。

  1. 全面提升道路客運駕駛員職業素質

  推進營運駕駛員職業教育,暢通客運駕駛員培養渠道,嚴把大中型客車駕駛員培訓關、從業資格考試關和發證關,提升道路客運駕駛員職業素質,特別是加快提升駕駛員的安全駕駛能力和應急處置能力。道路客運企業應當加強對其駕駛員的日常管理,定期組織道路客運法規政策和安全知識培訓,開展安全事故案例教育和落實安全提醒制度。穩步提升道路客運駕駛員等從業人員工資和福利待遇,加強行業文化建設,培育行業先進典型,增強從業人員職業自豪感和榮譽感。

  1. 有序推進長途客運接駁運輸

  優化調整長途客運接駁運輸管理制度,完善接駁點設施標準、服務規范和接駁流程。加強接駁點規劃與建設,鼓勵企業共建共營接駁點,啟動公用型接駁點建設。積極推動長途客運接駁運輸聯盟發展,鼓勵聯盟內企業實施資源共享或整合。落實接駁運輸企業的安全生產和動態監控主體責任,加強接駁點管理,確保駕駛員落地休息,確保駕駛員按規定接駁。對于800公里以上的長途客運班線,不能避免凌晨2時至5時運行的,要盡快實施接駁運輸;不能實施接駁運輸的,在經營期限結束后,不再許可延續經營。對于超過2000公里的長途客運班線,到期后暫停延續經營或利用現有線路資源實施換客車換駕駛員的接駁運輸。原則上不再審批新的800公里以上長途客運班線,確需新開通的,必須實行換客車換駕駛員的接駁運輸,并確保接駁運輸后的線路運營里程不超過800公里。

  1. 全面提升旅游包車和農村客運安全水平

  加強對旅游包車客運市場秩序監管,嚴格實施省際包車客運標志牌信息化備案管理。對途徑三級及以下公路的旅游運輸任務,旅游包車客運企業應當制定專門的運輸方案,完善應急預案,明確風險防控點,落實動態監控和安全提醒制度,督促駕駛員按規定通行。鼓勵旅游資源集中的地區依托現有客運場站建立旅游包車集散中心,建立旅游包車統一例檢、統一調度、統一管理、統一結算機制,提高旅游包車安全規范運營水平。嚴格農村客運線路安全條件審核,建立完善與農村公路等級、通行車型、載客限載、運行限速、通行時間等指標協同的農村客運線路審批規則;推進農村客運車型的標準化,修訂農村客運車型標準,加快推廣農村客運經濟適用車型。

  三、保障舉措

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  各級交通運輸主管部門要充分認識道路客運轉型發展的重要意義,明確責任分工,注重統籌協調,落實改革舉措。要積極爭取當地政府和有關部門支持,加快研究制定道路客運發展規劃,加快完善道路客運地方性法規和相關制度建設,為道路客運轉型升級提供保障。各省級交通運輸主管部門要按照本意見要求,結合實際抓緊制定本地實施方案,制定和完善配套政策措施,明確推進道路客運轉型升級的重點任務、責任主體和時間節點,并于2015年  月  日前報交通運輸部。要加大對實施方案落實情況的監督檢查,積極研究解決工作中遇到的新問題,及時總結改革創新的經驗和成效。

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  各級交通運輸主管部門要積極協調有關部門,加大對道路客運資源整合、公司化改造、車輛更新、信息化建設、配客站點建設、客運站公益設施維護、安全設施投入、節能環保技術改造等方面的政策支持和資金投入。交通運輸部組織開展城鄉交通一體化建設示范工程,對相關基礎設施建設和信息化建設予以資金支持。各省級交通運輸主管部門也要通過試點示范,將城鄉交通一體化建設重大項目納入交通固定資產投資計劃。提請城市人民政府支持,允許班線客車和旅游包車行駛城市公交專用道,并因地制宜依托城市公共交通港灣式停靠站設立班線客運下客站點。

 ?。ㄈ┐_保行業穩定

  各地交通運輸主管部門要高度關注綜合運輸體系發展對道路客運行業的影響,以及公司化改造過程中經營權更迭糾紛等問題,做好行業穩定發展的預判、監測和保障工作,全面落實維穩主體責任。對于經營權糾紛較為突出的線路以及受高鐵開通影響較大的班線經營情況進行重點監測,積極引導相關道路客運企業做好應對工作,加強社會溝通,強化社會監督與輿論引導,暢通利益訴求渠道,聽取各方意見,穩定各方預期,回應社會關切。要堅持改革發展穩定并重,對于改革幅度、利益調整大的改革事項先選擇部分區域和企業開展試點示范,通過試點示范、探索開展道路客運區域專營、公司化改造、公交化改造等工作,以點帶面推動道路客運轉型升級。特別是在推進道路客運公司化改造和資源整合過程中,要引導道路客運企業妥善處理好與承包經營者和個體經營者的利益關系,充分尊重行業從業人員和利益相關方的合理訴求,保持行業穩定有序。

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  各級交通運輸主管部門要充分發揮媒體的輿論導向作用,大力宣傳道路客運行業提升服務水平的工作舉措。組織道路客運企業積極開展形式多樣的優質服務、文明創建活動和職業技能競賽,發揮骨干客運企業的示范作用。積極引導道路客運企業認清形勢、明確方向、直面困難、創新發展,深入總結宣傳轉型升級過程中取得的成效和經驗,發揮優秀示范企業和示范項目的帶動和引領作用。

   

  

   

 

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